ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR AL AUTO 1848/24 Expediente: CJU-5577 Magistrado Ponente: Antonio José Lizarazo Ocampo
1. Con el acostumbrado respeto hacia las decisiones adoptadas por esta Corporación, a continuación, expongo las razones por las que decidí aclarar el voto en el Auto 1848 de 2024, por medio del cual se dirimió un conflicto entre jurisdicciones suscitado con ocasión de una acción de cumplimiento presentada en contra de la Inspección de Policía Urbana No. 13 de Medellín, para que se diera cumplimiento a una medida correctiva impuesta a un particular por cuenta de la comisión de un infracción urbanística.
2. Si bien adherí a la decisión adoptada en el auto de asignar la competencia a la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil, considero que el fundamento legal de dicha competencia no radica en el artículo 116 de la Ley 388 de 1997, sino en la regla general establecida en el artículo 15 del Código General del Proceso. A continuación, expongo las razones que sustentan esta posición, estructuradas en dos ejes principales: (i) las acciones de cumplimiento relacionadas con los planes de ordenamiento territorial y los usos del suelo, y (ii) las acciones de cumplimiento dirigidas contra decisiones adoptadas por las inspecciones de policía en materia de infracciones urbanísticas.
3. Acciones de cumplimiento relacionadas con los planes de ordenamiento territorial y los usos del suelo. En el Auto 951 de 2021, la Corte Constitucional conoció una acción de cumplimiento contra la Oficina de Planeación de Girardot, entre otras entidades, en la que se buscaba garantizar el cumplimiento del Acuerdo 024 de 2011, relacionado con el uso del suelo del establecimiento comercial "Madeira Restaurante Bar". En su análisis la Corte estableció que las acciones de cumplimiento en esta materia tienen fundamento en el artículo 87 de la Constitución14, según el cual toda persona puede acudir a la autoridad judicial para exigir el cumplimiento de una ley o acto administrativo. Afirmó que la regulación de esas acciones se encuentra en la Ley 393 de 1997 y que el artículo 3° le atribuye la competencia para conocerlas a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
4. No obstante lo anterior, la Corte Constitucional advirtió que, tratándose de asuntos relacionados con el ordenamiento territorial y los usos del suelo, el artículo 116 de la Ley 388 de 1997 establece que toda persona podrá acudir al juez civil de circuito para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o acto administrativo relacionado con la aplicación de los instrumentos previstos en la Ley 9ª de 1989, sobre planes de desarrollo municipal, compraventa y expropiación de bienes, y la propia Ley 388 de 1997 referente a los planes de ordenamiento territorial y usos del suelo. Este planteamiento fue precisado al indicarse que tales competencias se limitan a la ejecución de decisiones relacionadas con instrumentos técnicos y normativos de orden público-administrativo, conforme lo establecido en la Ley 388 de 1997.
5. En este sentido, la Corte Constitucional precisó que la Ley 388 de 1997 se circunscribe a la regulación del ordenamiento territorial, una actividad que, por su naturaleza, es eminentemente público-administrativa. Dicha regulación recae sobre actos administrativos, instrumentos técnicos y disposiciones normativas que orientan el desarrollo del territorio en el corto, mediano y largo plazo, y que, conforme al artículo 8 de esa ley, constituyen acciones urbanísticas ejercidas por la administración pública local.
6. En consecuencia, el artículo 116 de la Ley 388 de 1997 habilita a la ciudadanía para promover acciones de cumplimiento únicamente respecto de la ejecución de decisiones administrativas generales relacionadas con los instrumentos de ordenamiento territorial y los usos del suelo. Estas decisiones, además, no crean situaciones jurídicas particulares ni concretas, sino que tienen un alcance general y abstracto. De ello, en mi criterio, se sigue que el ámbito de aplicación del artículo 116 debe interpretarse de manera restrictiva y limitarse estrictamente a materias de ordenamiento territorial en sentido técnico y normativo, sin extenderse a otros aspectos del derecho urbanístico, como las faltas o infracciones urbanísticas, los cuales no están expresamente regulados por dicha disposición. En estos eventos, la competencia debe definirse con fundamento en la regla general prevista en el artículo 15 del Código General del Proceso.
7. Acciones de cumplimiento frente a decisiones adoptadas por inspecciones de policía respecto de infracciones urbanísticas. Ahora bien, en el Auto 062 de 2022 esta Corporación abordó una acción de cumplimiento contra una resolución sancionatoria emitida por la Inspección de Policía Urbanística de Chía, relacionada con infracciones urbanísticas.
8. Para resolver el asunto, la Corte Constitucional acudió a la regla fijada en el Auto 951 de 2021 y determinó que la resolución, por medio de la cual la Inspección de Policía le impuso una sanción a un particular por infringir las normas urbanísticas al construir unas viviendas sin contar con la licencia que lo permitiera, estaba relacionada con los planes de ordenamiento territorial y los usos del suelo y, por consiguiente, su competencia recaía en los jueces civiles. Con este mismo análisis fueron decididos los conflictos entre jurisdicciones, por hechos similares, resueltos en los autos 2805 de 2023 y 368 de 2024.
9. Sin embargo, en mi criterio, las anteriores decisiones no advirtieron que la regla de competencia hacía referencia explícita al cumplimiento de deberes establecidos en la Ley 9ª de 1989 y la Ley 3ª de 1991, relacionadas con los planes de ordenamiento territorial y los usos del suelo. Actividades que, como se refirió antes, se circunscriben a actos administrativos, instrumentos técnicos y normativas que guían el desarrollo del territorio, las cuales no generan situaciones jurídicas particulares ni concretas porque sus efectos son de carácter general.
10. Por lo anterior, considero que en la Corte debe precisar que las infracciones urbanísticas no se relacionan con las decisiones que adopta la administración pública para el desarrollo del territorio y el uso del suelo en ejercicio de sus facultades de planeación, sino con los comportamientos individuales realizados por particulares que contravienen la integridad urbanística. En efecto, estas conductas se encuentran tipificadas en el artículo 135 del Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana, contenido en la Ley 1801 de 2016, y dan lugar a la imposición de medidas correctivas como expresión del ius puniendi del Estado.
11. En consecuencia, las decisiones sancionatorias proferidas por las inspecciones de policía en materia de infracciones urbanísticas se inscriben en el ámbito del derecho administrativo sancionador y no en el de la actividad administrativa de ordenamiento territorial regulada por la Ley 388 de 1997. Por ello, considero que extender el fundamento competencial del artículo 116 de dicha ley a este tipo de actuaciones desconoce la naturaleza jurídica de las infracciones urbanísticas y desdibuja la distinción entre la función de planificación del territorio y la potestad sancionatoria del Estado.
12. Fundamento normativo residual de la competencia de la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil en derecho urbanístico sancionador. En ese sentido, la acción de cumplimiento presentada por el señor Velásquez Caro en contra de la Inspección de Policía Urbana 13 de Medellín tiene como finalidad materializar el cumplimiento de una decisión adoptada en el marco de un procedimiento por infracción urbanística adelantado contra el señor López Velásquez. En consecuencia, el fundamento que asigna la competencia a la jurisdicción civil con base en el artículo 116 de la Ley 388 de 1997 resulta impreciso, pues la pretensión no se dirige al cumplimiento de actos administrativos generales, instrumentos de ordenamiento territorial o disposiciones normativas sobre usos del suelo, sino a la ejecución de medidas concretas, particulares y sancionatorias impuestas como consecuencia de la comisión de una infracción urbanística.
13. Aunque dichas actuaciones tienen su origen en normas de carácter urbanístico, las decisiones cuyo cumplimiento se reclama no constituyen ejercicio de la función de planeación urbana, sino manifestaciones específicas de la potestad policiva sancionatoria del Estado, orientadas a regular conductas individuales de particulares. Por ello, no es dable extender, por analogía, el criterio de competencia previsto en el artículo 116 de la Ley 388 de 1997 a este tipo de decisiones, pues ello implicaría desnaturalizar su ámbito de aplicación.
14. Precisado lo anterior, el caso se circunscribe a un escenario en el que el ordenamiento jurídico no ha previsto una regla expresa de competencia que atribuya el conocimiento de este tipo de decisiones policivas, cuyo cumplimiento se persigue mediante acción de cumplimiento, a una jurisdicción específica. En efecto, la naturaleza constitucional de la acción de cumplimiento no crea ni modifica las reglas de competencia, sino que presupone su determinación conforme a la materia y al tipo de actuación cuyo cumplimiento se reclama.
15. Así entonces, al tratarse de una acción de cumplimiento orientada a hacer efectivas medidas particulares y sancionatorias adoptadas en el marco de un procedimiento por infracción urbanística, y ante la ausencia de una regla legal expresa que asigne su conocimiento a una jurisdicción especializada, resulta jurídicamente viable acudir a la cláusula residual de competencia prevista en el artículo 15 del Código General del Proceso. Esta solución no solo se ajusta al diseño legal de competencias, sino que preserva la coherencia del sistema jurisdiccional y evita extender de manera indebida reglas especiales previstas para supuestos normativos distintos. En consecuencia, el asunto no contempla una opción interpretativa entre varias posibles, sino la aplicación obligada de la cláusula residual de competencia, ante la inexistencia de una norma que atribuya de forma expresa el conocimiento de este tipo de controversias a una jurisdicción en concreto.
16. Por estas razones, reitero mi apoyo parcial a la ponencia, en cuanto concluye acertadamente que la competencia corresponde a la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil, aunque por los fundamentos aquí desarrollados. Fecha ut supra. JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR Magistrado 1 Folios 3 a 6 del archivo 002DemandaYAnexos del expediente digital CJU-5577. 2 Archivo 001ActaReparto del expediente digital CJU-5577. 3 Archivo 003AutoDeclaraFaltaDeJurisdiccion del expediente digital CJU-5577. 4 Archivo 001ActaReparto6854 del expediente digital CJU-5577. 5 Archivo 002AutoProponeConflictoNegativoCompetencia del expediente digital CJU-5577. 6 Archivo 02CJU-5577 Correo Remisorio del expediente digital CJU-5577. 7 Archivo 03CJU-5577 Constancia de Reparto del expediente digital CJU-5577. 8 Artículo
241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: (...)
11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones. 9 Autos 345 de 2018 y 328 de 2019 de la Corte Constitucional. 10 Auto 155 de 2019 de la Corte Constitucional, reiterado, entre otros, por los Autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020. 11 En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) solo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales (Cfr. arts. 17, 18, 37, 41 y 112 de la Ley 270 de 1996, así como 97 de la Ley 1957 de 2019). 12 En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Cfr. art. 116 de la Constitución). 13 Regla de decisión del Auto 951 de 2021. 14 "ARTICULO
87. Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o un acto administrativo. En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido." --------------- ------------------------------------------------------------ --------------- ------------------------------------------------------------